春秋笔:香港区议会权力有多大

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2019-11-25 07:54:51

四年一度的香港区议会选举,以建制派的全面溃败告终,泛民主派第一次占据香港区议会的绝对多数。区议会在香港政制中究竟处于何种地位,泛民主派控制区议会又将对香港政治产生什么影响?

2019年11月24日,香港特首林郑月娥在港岛选区一个投票站为香港第六届区议会选举投票。(新华社)

要回答这两个问题,首先要从香港区议会的历史说起。实际上,香港区议会与立法会一样,都是英国留给香港的“礼物”,是英国构建的香港议会民主制下“三级议会”中重要的一环,最终却沦为一个半拉子工程。

1970年代,随着新界99年租期的临近,英国政府不得不开始考虑香港前途问题。一方面,通过任命外交官出身的麦理浩(Murray MacLehose)担任香港总督,制定了一份庞大的香港发展计划,缔造了香港的“黄金十年”,以增加未来与中国谈判的资本;另一方面,尽一切可能探听中国政府对香港问题的态度,力求继续拥有香港。

1979年,麦理浩受邀访问中国,这是香港总督第一次访问中国,其最重要的使命就是探知中国政府对香港问题的态度。邓小平在接见麦理浩时明确指出:中国将在1997年收回香港地区,不同意英国在1997年6月后继续管理新界;香港主权属于中华人民共和国,这个问题不能讨论;香港与内地已分别实行的社会制度不变;并请香港投资者放心。

获知中国将在1997年收回香港后,英国开始在香港推行自下而上的代议制政制改革,试图建立起三层议会架构——区议会、两个市政局、立法局,将香港政制由“行政主导”转向“议会民主制”。尤其是1982年中英香港问题谈判开始后,港英当局更是疾风骤雨般推进代议制改革。

1980年6月,港英政府公布了《香港地方行政的模式》绿皮书。由于此前香港从未有“地方行政”的概念,当记者拿到绿皮书时满头雾水,“什么是地方行政?香港有地方行政吗?”一位晚报采访主任的即时反应竟是“还以为有什么了不起的事,原来是地方的行政,不是大事”。

1981年1月,经过七个月的咨询,《香港地方行政的模式》白皮书推出。根据白皮书,1981年底前将在香港设立18个地区管理委员会和18个区议会,区议会由民选议会、委任议员和当然议员组成,立法行政两局仍由“中央统筹”。白皮书推出仅三个月,1981年4月第一个区议会就在观塘成立。

1982年,18个区议会进行了首次选举,490个议席中包括132个民选议席、132个委任议席、169个官守议席、57个当然议席。1984年第二次区议会选举时,取消了全部官守议席,区议会主席也由政务专员兼任改为议员自行推选。1994年,区议会进行了第五次也是港英时期最后一次选举,除新界乡议局27名当然议员外,所有区议会议席已经全部由民选产生,投票年龄也由21岁降至18岁。

按照港英当局的三层议会架构,区议会理应像立法会一样,成为香港区一级的议会,从而成为香港议会民主制下的一环。但根据《香港地方行政的模式》白皮书,区议会的职责是“负责就区内事务向政府提供咨询意见,利用有限的政府拨款推行区内小规模的康乐文娱设施”,实际上仍是一个咨询机构,与港英政改前的立法会并无二致。此后,直至香港回归区议会的咨询机构性质都未改变,港英当局不知为何并未将区议会改造为真正的议会。

区议会作为非政权机关,中国也将其作为“区域组织”写入了香港特区宪制性文件《基本法》,即《基本法》第四章“政治体制”第五节“区域组织”第九十七条、第九十八条,只不过条文中并未出现“区议会”之名,全部以“区域组织”代替。第九十七条所规定的“区域组织”职责——“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织,接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询,或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务”,也与1981年白皮书的规定大同小异,区议会仍然是一个咨询机构。

也正是由于区议会的非政权机构性质,当中英就港英政府激进的政治改革发生严重分歧时,中国政府终止了末代香港立法会的“直通车”安排,另起炉灶建立了香港特区临时立法会,却对区议会网开一面。末代香港区议会事实上享受了“直通车”,任期到1999年特区第一届区议会选举后才终结。也是因为区议会的非政权机构性质,香港回归后区议会的普选进程要比立法会顺利得多,目前除新界乡议局27名当然议员外,区议会全部议席都实现了一人一票的所谓“真普选”。

基于香港特区《基本法》的规定,区议会属于咨询机构并非政权性质机关,其选举结果对于香港政治的影响更多的是一个风向标作用。相比立法会一个选区选民十数万人,区议会一个选区选民大多只有几千人,最多也不过一万余人,因而区议会选举通常更强调“落区”即服务社区。本次选举中,很多长期服务社区的候选人却败于“政治素人”、“空降兵”,所展现出的政治动员压倒民生议题,以及整体上泛民主派与建制派六四开的得票比,不得不令人深思,也更令人担忧。

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撰写:荏苒

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