国民党在大陆土改失败 为何在台湾却能成功

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1953130日,台行政院指定台湾为实施耕者有其田之区域。这个在66年前推动的土地改革,促使台湾从农业社会逐步转型为工商业社会,可谓国民党政府迁台初期相当重要且成功的政策。其实早在同盟会时期,平均地权就是孙中山等人的革命纲领之一。迨中国国民党成立并接受苏联援助后,土地改革仍旧是其执政的关切要点。但和共不同的是,国民党在承认生产资料私有制的基础上企图解决土地问题,而共产党则主张国有化、集体化的无偿征收再分配,两者的不同思维,使双方土改的手段与效果皆不相

台湾农民在日本殖民时期以佃农居多,土地也集中在日本总督府与少数地主手上(图源:VCG)

1927年国民政府推出《佃农保护法》,规定租额不得超过收获量401930年公布《土地法》,决议1936年正式实施,更将租额进一步限制为不得超过总收获的15,试图减轻农民负担。然而由于国民政府对广大农村的控制颇弱,无法掌握完整的农地与户口名册,再加上地主仕绅阶级的掣肘,甚至在攻占中共统治的苏区后,将早已分配给贫农的土地又归还给原先地主,导致这些法律形同具文,也令国民政府大失民心。尽管有浙江省和湖北省等地先后试行二五减租,但终究因既得利益者的激烈反对,不得不黯然而终。到了1946年,行政院才推出《绥靖区土地处理办法》,变相承认农民可继续保留中共所分配的土地,但已难挽回民心。唯有光复后在台湾省实施的土改,才取得较耀眼的成效。

国民政府行政院曾于
1946年下令各省实施三七五减租(即要求租额不得超过总收获量的375),但当时包含台湾在内的各省皆敷衍推诿,且日渐激烈的国共内战也阻碍施政。直到向来支持土地改革的陈诚于1949年担任台湾省主席后,才于同年再度下令推1950年陈诚转任台湾行政院长后,又相继于1951年推出公地放领1953年实施耕者有其田政策,成功转变了原本以佃农为主的台湾农村结构,也使自耕农成为领导农会的主力,削弱了地主阶级,提高农村生产意愿与收获。

日本殖民统治台湾期间留下了较完善的地籍户政资料,使国民党对台湾基层的了解与掌控远比对中国大陆各省透彻;再加上撤离大陆后,地政人才集中于台湾,以及美国提供给中国农村复兴联合委员会(简称农复会)的资金并未随着其他美援撤走,使土改政策能持续推动。最重要的是,国民党这回记取中共成功争取农民的教训,不愿再重蹈虎头蛇尾的覆辙,这才令台湾地区的土地改革获致成功。

不过在推行土改的过程里,国民党依旧碰上不少阻力,其中地主阶级的抗拒最大,渠等在大陆时期便是阻碍土改的主力。当陈诚于台湾重新推行
三七五减租时,便是趁台湾省参议会休会期间推出《台湾省私有耕地租用办法》,以免遭到以地主居多数的议员反对,迟至1951年才由行政院拟定、交由立法院通过《耕地三七五减租条例》,成为正式法律。陈诚回忆,减租时曾有30余名台湾省议员来访关说此事,陈诚告以中共暴力土改的残酷,劝戒故地主为自保计并为自己将来着想,实应拥护政府决策,这才勉强压下他们的不满。

陈诚曾在湖北推行二五减租,赴台后继续推行土地改革(图源:Getty)

但当1952立法院讨论《实施耕者有其田条例》时,台湾省政府、省议会、行政院、立法院内官员或民代,大都不分省籍团结一致高声反对。早在1932年便曾协助蒋介石拟订《匪区土地整理计划大纲》的留德地政学家萧铮,担任立委后依旧埋首于土改运动,他就因此感叹在立法院内反对土改的、仍是在南京时期的同一群人。而不少当代台湾学者为了否定国民党统治的正当性,诋毁土改为国民党打压本土菁英的窳政。但从当时地主官僚的反对及国民党的稍作让步,便可知道不是那么一回事。

因为
耕者有其田政策原本仅拟在台湾省实施,但内政部为了以实践国父遗教,并使成为中央立法,俾收复大陆后推行于全国,将原来的《台湾省扶持自耕农条例草案》改为《实施耕者有其田条例》,预备在反攻大陆后施行于各省,以致激起官员的反对,害怕失去在大陆的地产。最后逼使蒋介石亲自出面、以国民党总裁的身分召集党政与立法院要员才施压通过。且条例最终放宽地主保留地的面积从2甲到3甲(1甲约0.97公顷),共有近一半的出租耕地未征收,同时参酌日本的土改经验,将给予地主的补偿从现金改为债券与股票,避免因通货膨胀贬值而使地主权益受损,且省去政府筹财的负担,更免去社会阶级的撕裂。

但接下来的阻力不光是地主,还有农民自身。当农复会与台湾省政府地政局,于1954年至1955年追踪31.7万户因土地改革而出现的新自耕农时,赫然发现已有3,497户放弃1,579公顷的承领土地,渠等不是出售就是典当或私自转让。而放弃的原因不外乎是太过穷困,因此盼望卖地换钱。另外还有不少贫农得去借高利贷才能支付低价放领的公地,结果购地后无力还债,只好再转卖好不容易到手的土地,在这过程里甚至有不肖地主伺机剥削。1953年,台中市长杨基先便向台湾省政府呈报这种情况:有少数刁恶地主……欺蒙佃农、愚鲁无知,利用其爱田如命,苦无承购能力之心理,轻施其盘剥之故技,高利贷款佃农,以为承购耕地之价款。久而久之,地主虽留仅有之田地,仍可借尸还魂,坐享高利盘剥之利。佃农名虽自耕,而债台高筑,势必终年劳苦,仍一无所获

此外,不少地主在侦知土改即将实施时,刻意提高地租以减轻损失,甚至为避免遭到征收,干脆解除佃约声称要自耕,这和在浙江实施“二五减租”时碰上的情况相当类似1953年,台湾省实施耕者有其田联合督导团便发现云林县的某地主不仅拒绝政府的征收放领,还强迫解约,甚至雇请流氓殴打佃农,连前去调解的政府科员也差点遭殃。1954年,台内政部调查局、台湾省保安司令部也相继报告地主撤佃、或事后向佃农买回土地的案例不在少数,抨击实有破坏耕者有其田政策。甚至还有地方科员勾结地主,故意不放领土地给农民的舞弊情事,这都大大窒碍土地改革的实行。

为了解决农民困境,国民党政府决定采取三条办法,一是限制农民在付清地价之十年期间不得非法处理土地;二是由台湾土地银行拟定放款办法、资助无力偿价之农民,最高贷款额度六成,且允许在遇天灾时延期偿还;三是仔细调查农民弃地原因并详加防止。这些措施减轻农民的负担,并确保土地不再回到地主手上,使台湾的自耕农人数直线上升。根据台湾学者黄俊杰与瞿宛文的统计,1931年至1949年的日据时代,台湾自耕农仅占全省农户的31.32%,但在耕者有其田实施后的1954年,这比例成长到57.59%,自1949年减租到1954年期间增加的自耕农户数增加了20多万户,这人数绝不能小觑

而原先由地主掌控的农会,也因自耕农的成长而逆转了权力结构。当1949年农复会派遣蒋梦麟前往台湾调查农业问题时,发现地主在农会理事中占了39.7%,担任监事的也多达36.7%。但当1953年重新调查时,81.3%的理事与60.5%的监事已改由自耕农替代,全省农会会员中亦有72.52%皆是自耕农。而稳固的自耕农阶级,不仅提高生产意愿与效率,使农业生产指数在1952年至1968年间提高九成,也使农民有余裕愿意送子女入学接受教育。此外,《实施耕者有其田条例》允许耕地转为建筑或工业用地,国民党政府也鼓励于农村设立工业区,这都为日后台湾迈入工业社会奠定良好基础。因此可以说,若没国民党痛定思痛的贯彻土地改革,台湾便不会有稳定的生产、充足的受教育人口,乃至经济起飞跻身为亚洲四小龙之一,甚至有可能沦如不少第三世界国家般,成为土地分配不均、阶级对立严重、依赖少数作物出口获利的落后地区。

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撰写:塗柏鏗

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