郑永年曝光中国实行分税制改革的恶果

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2018-08-07 13:16:15
4月11日,郑永年出席2018博鳌亚洲论坛(图源:VCG)

中国1994年分税制改革对中央和地方政府之间的税收分配制度及税收结构进行了一次较大规模的调整,由此引发了一些恶果。

新加坡《联合早报》2018年1月30日引述新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年的观点称,1994年分税制之前,中央和地方之间实行的是经济上的激进分权,结果出现了很多问题,主要是地方政府“藏富于地方”“藏富于民”,中央财政恶化,不仅影响中央政府在全中国层面的统筹能力,也影响中央控制地方政府的政治能力。1994年分税制改革彻底改变了这种情况,从前是经济上中央依赖地方,改革之后则是地方依赖中央,即使是经济最发达的省份也是如此。通过分税制改革,中央政府实现了政治上和经济上的集权。

郑永年表示,政治和经济权力集中后,也出现了很大的问题,主要是中央政府在把经济权力集中起来后,并没有把责任也集中起来。地方政府失去了经济权力,但仍然要负责地方事务。地方政府的钱从哪里来呢?在很长一段时间里,土地和房地产是地方政府收入的主要来源。

郑永年认为,必须指出的是,土地和房地产问题后来发展到如此严峻的程度,也是1994年分税制的结果,因为分税制事实上把土地支配权给了地方政府。地方政府也各显神通,发展出包括地方融资平台在内的各种推动地方发展、增加收入的方法。地方政府的做法也是理性的,一方面是地方建设和社会的需要,另一方面是政绩的需要。

另有观点称,分税制改革大幅提升了中央政府财政收入的水平,但是财政赤字的问题并未改善,并造成了中央与地方财政支出的比例失调,扭曲了中国的中央政府和地方政府之间的关系。通过实行分税制和国税部门垂直管理,中央政府掌握了近60%的财权,但大量的事权下放给地方,加重了地方政府负担,影响了地方政府特别是基层政府的有效运转。

学术界发现分税制改革后,特别是1998年住房市场化改革以来,中国城镇住房价格持续上涨,较高的房价水平与较大规模的土地财政相联系,而土地财政的形成与1994年的分税制改革密切相关。分税制改革后,由于中央要求地方政府垄断土地一级市场,各地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进。学术界普遍认为,分税制之后,中国经济增长的核心动力是土地开发和城市扩张,促使地方政府开始土地财政之路,造成中国土地、住房价格暴涨,蜗居蚁族相继出现,地方政府暴力拆迁事件屡屡发生。

分税制改革后的税收体系存在多种不公平,如省际间的不公平,如增值税属于中央税种,消费税地方留存仅25%,导致了工业发达的省份和正在发展第三产业的省份的地方财政收入受到制约。

2017年,中国人民银行研究局局长徐忠撰文指出,1994年的分税制改革后,中央政府与地方政府之间不相匹配的财权事权结构和缺乏有效治理架构导致“一管就死、一放就乱”的局面轮回出现。

终于在2018年3月的中国两会上,全国人大通过的国务院机构改革方案,将省级和省级以下国税地税机构合并,分税制改革成为历史,而国税地税合并后的效应还有待观察。

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综编:惠风

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