毛泽东缘何抛弃1954年宪法 中共修宪史揭秘

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2018-02-26 05:54:53

宪法作为现代宪政国家的根本大法,从来都不是一成不变的,随着国家政治经济实践的变化而变化,一些国家如中国直接修订宪法原文,一些国家如美国则以宪法修正案的形式附属于宪法条文之后。中共自1954年第一部宪法出炉以来已经多次修订宪法。

毛泽东(左)与刘少奇(右)(图源:VCG)

1954年宪法是中共第一部成文宪法,在此之前尚存在一部具有宪法性质的《共同纲领》,由1949年第一届全国政治协商会议通过。以现代宪政的观点来看,第一届全国政协成员由协商产生并不经由选举,其法律效应存在瑕疵,更为重要的是,《共同纲领》承接自1946年政治协商会议通过的《和平建国纲领》,并未体现中共建立一党专政的政治诉求,因而有了1954年宪法。

1954年宪法,尽管是以确立中共一党专政为目标,但也并未完全抛弃《共同纲领》中的民主原则,例如全国人大的设置、内阁制、国家元首统帅军队等等。有观点认为,这部宪法的诸多条款,例如人民法院独立审判,公民自由迁徙权、罢工权、均达到了1949年以来各部宪法无法超越的高度。从某种意义上来说,1954年宪法可以说是对《共同纲领》的修订。

毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议讨论宪法草案时曾说:“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的。”“通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”但是,从1957年下半年反右派斗争起,一切都变了。

1958年8月21日,毛泽东在北戴河召开的中央政治局扩大会议上表示:“法律这个东西没有不行,但我们有我们的一套,……不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。民法、刑法那样多条文谁记得住?宪法是我参加制定的,我也记不得了。我们的规章制度,大多数、百分之九十是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次。”

也就说,1954年宪法仅仅施行三年后就逐渐被废弃。文革中,国家主席刘少奇在被揪斗时,拿出《中华人民共和国宪法》,义正词严地抗议说:“我是中华人民共和国的主席,你们怎么对待我个人,这无关紧要,但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席?要审判,也要通过人民代表大会。你们这样做,是在污辱我们的国家。我个人也是一个公民,为什么不让我讲话?宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律制裁的。”但是,这时宪法已经不起任何作用了。

文革中,中国宪政体制遭到破坏,1968年刘少奇被罢免国家主席职务后,国家主席长期空缺,修宪迫在眉睫。1970年中共九届二中全会上,毛泽东提出废除国家主席职务,引发党内争端,最终导致“九一三事件”林彪出走,废除国家主席已成定局。

1975年,四届全国人大一次会议通过了新宪法,国家主席、副主席被废除。此外,许多文革元素也进入宪法,使这部宪法带有浓重的文革色彩。该宪法保留了极为简单的公民权利条款,删除了公民在法律面前一律平等的规定。首次在宪法正文纳入了中国共产党领导,大量将中国共产党的机构纳入国家机构运作体系中,如宪法规定中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量等。

由于1975年宪法产生文革中,在很多学者看来是对文革在法律上的总结,是对“无法无天”的法律认定。并且,通过这部宪法的四届全国人大代表是由“民主协商”方式产生,即由各省、市、自治区革命委员会和军队等方面推选、指定或特邀的,其本身即违背了程序正义,合法性存在瑕疵。因而,文革结束后不久,中共就将修宪纳入日程,最迫切的目标就是清除文革余毒,这就是1978年宪法。

1978年3月,五届全国人大一次会议通过了新宪法,即1978年宪法。受制于当时文革余毒尚未完全清理,1978年修订版宪法对于文革余毒的清理实际也是打折的,中国完全清理文革余毒恢复宪政还需要等到1982年修宪。新宪法修正了1975年宪法的一部分文革语调,恢复了被取消的检察机关,但仍保留了“大鸣,大放,大字报”的说法。此外,该宪法恢复了1954年宪法中的部分公民权利条款,不过并未恢复公民在法律面前一律平等的规定,宪法正文中仍然保留了毛泽东思想。同时,这部宪法恢复了选举制度,取消“民主协商选举”的形式,规定人大代表“由无记名投票选举产生”,但加注了“应经过民主协商”的限制条件。

1980年2月底举行的中共十一届五中全会上,汪东兴、纪登奎、吴德、陈锡联辞职,胡耀邦、赵紫阳进入中共政治局常委会,重建了中央书记处,通过了新党章草案,华国锋虽仍是中共中央主席、中央军委主席、国务院总理,实际上已经失势,失去话语权。同年8月的五届全国人大三次会议上,华国锋辞去国务院总理的同时,决定修宪。

经历文革政治脱轨折磨的中共老干部们,认识到了宪政的重要性,以1954年宪法为基础修宪成为共识。为改变人大“橡皮图章”的印象,宪法修改委员会秘书长胡乔木曾提出将全国人大代表的数量削减至1,000人,于全国人大下设立两个院,各500人,使全国人大成为常设机构,也有人提出仿效苏联设立联盟院、民族院两院制。最终,双方达成妥协,实行一院制,但使全国人大常委会职权大为扩大,使之成为常设立法机关,有权制定绝大部分法律和审议应当由全国人大批准的法律。

1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法,即1982年宪法,也就是今天中国宪法的主体。1982年宪法删除了诸如“在无产阶级专政下继续革命”等文革语言,一定程度上理顺了党和国家,行政、立法和司法的关系,将中国共产党党务机构分离出国家机构运作体系,取消了“国家由中国共产党领导”的条款,不在具法律效力的宪法正文直接出现“中国共产党”字样,实现了党政分开,明确区分了立法权、司法权和行政权,还第一次规定了包括中国共产党在内的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。国家主席、副主席作为国家元首机构得以恢复,但1975年宪法废除的最高国务会议不再恢复,国防委员会也被废除,国家主席、副主席成为礼仪性质的虚位元首。在军队归属上,1982年宪法废除了中共中央主席统率军队的规定,设立了国家军事委员会领导全国武装力量,与中共中央军事委员会并列。

1982年后,中共再未如1975年、1978年、1982年这样大规模地修订宪法,只是根据社会政治经济的发展变化,对1982年宪法进行小修小补。一方面是适应社会主义市场经济发展的需要,1988年七届全国人大修订宪法,允许私营经济出现,并准许土地使用权转让;1993年八届全国人大修订了宪法总纲大部分条款和序言部分,确立了“社会主义市场经济”体制;1999年九届全国人大二次会议修订宪法,进一步提高了私有经济地位。

另一方面是因应经济基础变化的政治需要,1993年“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入宪法序言,1999年废止宪法中的“反革命罪行”的条款,2004年宪法中的“戒严状态”更改为“紧急状态”并授权国家主席根据全国人民代表大会的决定宣布紧急状态,另外,“国家尊重和保障人权”的说法也写入宪法。

与此同时,以1954年一届全国人大一次会议将毛泽东思想写入宪法作为国家指导思想为开端,中共党的指导思想在写入党章后进而写入宪法成为了惯例。1999年修宪,邓小平理论进入宪法;2004年修宪,江泽民的三个代表进入宪法。2008年十一届全国人大时,曾有传言胡锦涛的科学发展观将进入宪法,但最终并未修宪,直到最近才与习近平新时期中国特色社会主义思想一同进入宪法修正案草案,只待十三届全国人大一次会议审议通过。

撰写:荏苒

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