G20的崛起与联合国权威的衰微

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2017-07-09 18:26:27

近几十年来,一个相当明显的国际地缘政治现象就是,联合国在国际重大决策中所扮演的角色愈来愈微弱,而世界主要强国之间的政治协商组织则逐渐肩负起主导地位。

1999年1月15日,拉查克事件曝光,3月15日在法国巴黎朗布依埃古堡,美国、北约绕开联合国与南联盟就“科索沃问题”展开谈判,但谈判迅速破裂。很快,北约空袭开始。

1999年3月24日,美国以科索沃人道危机为名,未经联合国授权,联合北约盟友对南联盟展开空袭。在也是北约首次未经联合国授权对并无威胁的主权国家发动战争。

2002年伊拉克危机爆发,联合国派遣武器检查团重返伊拉克检查,但并没有发现任何大规模杀伤性武器。3月18日,美国总统布什(George Walker Bush)发表电视讲话,要求联合国武器检查团立即撤离伊拉克。不久,美军开始入侵伊拉克。在这场战争中,联合国的威信被扫荡无遗。

2011年以北约和阿拉伯联盟国家为主的军事部队,在并未征求联合国意见的情况下,以执行禁飞区为由对卡扎菲政权实施军事行动。这实际上是北约和阿拉伯联盟之间越过联合国,自行政治协调的结果。

2015年3月,沙特以海湾阿拉伯国家合作委员会(简称海合会)为主体,联合阿拉伯联盟国家,发动“果断风暴”行动直接干涉也门内战——这并未取得联合国的许可,与此同时,联合国主导的和平谈判也迟迟不见成效——因为各方力量皆不予理睬。

2016年8月30日,俄罗斯常驻联合国代表维塔利·丘尔金(Vitaly Churkin)在联合国安理会会议上表示,安理会至少浪费了两年时间,没能及时应对中东恐怖分子使用化学武器的威胁。

2016年5月,美俄两大国抛开联合国,通过双方的强力推动,叙利亚的和平终于出现了曙光。与之相应的是,联合国推行的和平协议则多年来一直停步不前。这进一步显示了联合国作为一个主要国际机构在处理国际问题上的日益失效。

就像所观察到的那样,在苏联崩溃之后,国际上的重大政治经济军事议题,很少是在联合国框架内解决的。而联合国决策过程不但变得日益僵化冗长,且越来越不适应时代的变迁。

联合国安理会常任理事国的否决权,使得其他重要强权或者地区强国诸如印度、巴西、德国、日本、土耳其、沙特、伊朗等难以通过联合国的框架维护自身权利,这迫使这些强国更倾向于寻求其他国际平台解决问题。

同时,联合国大会过度保护了一些在国际事务中缺乏影响和资源的小国利益,使得联合国大会的决策过程极其烦冗,几乎难以达成实际性成果——历年联合国经济、气候大会不但漫长而且几乎都无果而终。毕竟,真正的决策往往取决于强国之间的利益妥协,而非毛里求斯或者马尔代夫的意见。因此,这也使得强国对参与联合国大会的兴致越来越低,与之相应的是其参与诸如G8、G20等强国论坛的兴趣与日俱增——这实际上昭示了一个未来,即联合国的影响力很可能在G20等强国论坛的冲击下日益衰微。

实际上,联合国的国际作用的式微,源于战后地缘格局的巨大变化。

1945年,联合国诞生初期的世界三大超级强国:苏联、美国、英帝国(图源:VCG)

联合国本身乃是战后主要列强维护自身利益的工具。美苏英三大超级大国,在战后均势对抗的基础上,出于维护自身地缘优势并压制后进大国而组建了联合国——否决权就是联合国框架下确保超级大国利益的道具之一。

在美苏对抗的地缘格局下,美苏英(苏伊士战争之前)等超级大国,一方面借助联合国的道义权威压制对手,另一方则通过联合国的国际权威保证自己的地缘优势。由于联合国的存在能够更好地维护美苏现有地缘格局下的利益,美苏也尽可能在联合国框架下行事。在这种情况下,联合国就被赋予了一定的国际政治权威。

挪威人特里格夫·赖伊,第一任联合国秘书长,最初是苏联推举,但在1950年,苏联则坚决要求罢免之,并动用了否决权,使得安理会就人选难以达成一致。不过,美国最终绕过安理会,通过联合国大会决议延长了赖伊的任期。

从1946年初推举第一任联合国秘书长开始,美苏围绕联合国秘书长的人选进行了激烈的博弈;1965年,美国出兵多米尼加,美苏之间达成交易,使得联合国默认了美国的军事行动;上世纪60年代,大英帝国对南罗得西亚白人政权的干涉行动,同样得到美苏的认可;而美苏英等大国同样在“防止核扩散”等压制后进强国的议题上有着广泛的共同利益,并在联合国框架内密切合作。

在这个过程中,联合国的存在,不但为美苏博弈提供了外交平台,也为美苏压制地区挑战、维护全球秩序提供了白手套。因此,对于美苏来说,维护联合国的权威符合自身地缘利益——联合国的权威能够极大程度提升其干涉行动的合法性,从而降低其维护全球地缘秩序的政治成本。

1950年,美国以联合国的名义组建多国部队干涉朝鲜内战,维护自身在东北亚的地缘利益。

1956年,苏联公然入侵匈牙利,保障自身在东欧地缘利益,联合国予以默许。

1970年,在美苏操纵下联合国通过《核不扩散》协议,这为美苏堂而皇之地压制后进强国的核力量提供了道义借口。


“挟天子而令诸侯,畜士马以讨不庭,谁能御之?”——《后汉书·袁绍传》(图源:AFP)

不过,当苏联解体之后,一超独大的美国几乎可以为所欲为,联合国框架逐渐成为美国拓展自身利益的阻碍。在20世纪90年代到21世纪初,尽管美国实力独步天下,但是俄罗斯和中国依然通过利用否决权多次在联合国议程中有效阻碍了美国国际政策的推行。这使得美国更倾向于抛开联合国,通过北约框架来实施自身国际政策。而在某种程度上,美国逐渐将联合国的权威视为阻碍自身实现地缘利益的挡板——在这种情况下,美国更愿意想方设法削弱联合国的权威,而北约的扩大化和G8的目的即在于此。

同时,印度、德国、巴西、日本、土耳其、伊朗、沙特等国逐渐取得了相当程度的地缘影响力。在联合国诞生初始,全球任何棘手问题都可以在美英苏合作的框架下得到解决,但是在当前地缘格局下,局势则大为不同:如果印度不合作,南亚问题几乎无解;如果伊朗、沙特和土耳其不配合,中东任何问题都将一筹莫展;在东欧和中欧地区,德国的影响力已经远远超过了英国和法国。在这种地缘权力发生巨大改变的情况下,战后五大国框架就显得不合时宜。因为,国际问题的解决必须得到新兴强国和地区强国的支持。


2015年10月,印度总理莫迪表示,联合国是一个不平等的体系,对印度的地区影响力极度不尊重(图源:Reuters)

随着两德的统一,波兰、匈牙利、奥地利、罗马尼亚等中东欧国家实际上沦为德国的经济附庸,德国在欧洲的影响力是主导性的,但与此同时,德国在联合国极度缺乏影响力——这也意味着联合国在欧洲事务上的影响力愈来愈弱——在中东的地区强权沙特和土耳其身上,类似的情况同样存在。

然而,作为非五大战胜国,印度、德国、巴西等新强国的国际政治权利在联合国框架内被严重压制,也得不到有效尊重。这使得新兴强国更愿意在非联合国框架下解决地缘问题。无论是还是G20这样的国际组织,还是阿拉伯联盟这样的地区组织,皆是此种结果。新兴强国对联合国的不满,也使得联合国的权威进一步下挫,由于缺乏这些新兴强国的紧密合作,联合国逐渐丧失了在欧洲、中东和南亚事务中的发言权。

就像在一次大战废墟上成立的国际联盟,作为维护战胜国特别是英法两国利益的国际工具,《洛迦诺公约》下英法主导的欧洲地缘格局乃是该联盟成立的基础。不过,在保障英法现有地缘利益的同时,国际联盟却压制了后进大国如苏联、日本、意大利和德国的地缘利益。因此,从一开始,德国、苏联、意大利和日本就是国际联盟的潜在破坏者。而该国际组织的威信,也最终随着意大利和日本的不断破坏而屡受重创。特别是当德国崛起并在中欧不断扩张之后,国际联盟的威信更是一落千丈。

今天的联合国同样阻碍了超级大国美国和其他新兴强国的地缘利益,其政治权威的不断下降也就难以避免——这标志着战后国际秩序,逐步由原则政治趋向于实力政治。与之相应,G20这种国际组织能够愈来愈受重视,其功能越来越丰富,也就可以理解了。

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撰写:王夷甫

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