聚焦巴拿马:两岸外交战70年

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2017-06-13 01:32:41

巴拿马总统巴雷拉(Juan Carlos Varela)于北京时间6月13日上午9时宣布巴拿马与中国大陆建立外交关系,台湾又失去了一个重量级的邦交国。

1949年,中共建政后没能获得联合国的会员国地位,而由退守台湾的国民党政权得以保留其在联合国的会员国和联合国安理会的常任理事国地位。

其后,两岸开始了外交战,双方出于将自己作为中国的唯一政权代表的目的,都秉承了避免双重承认的原则。

在上世纪五六十年代,中共外交主要集中于社会主义阵营国家和亚非的民族主义国家,而台湾的外交国主要集中于欧美的西方阵营。


1978年12月16日凌晨2点,美国告知蒋经国,美国决定与中共建交。8小时后,总统卡特发表电视演说,宣布次年元旦与中共“关系正常化”。1979年1月29日,邓小平应邀出访美国(图源:VCG)

随着中美交好,两岸外交情况发生了戏剧性的变化。

到1974年,与大陆建交的国家达到107个,而台湾的邦交国历史最低时仅有22个。

此后,台湾邦交国总数长期维持在25至30个之间,这与对外经济援助密不可分。

1989年,台湾为同格林纳达、伯利兹两国建交,分别花了5,000万和1,000万美元。1990至1996年,台湾投资尼加拉瓜两亿多美元,为多米尼加援建科技园和大学校舍。1999年,台湾许诺未来10年内给马其顿16亿美元的援助和投资,换得同该国建交。

2000年,台湾首次政党轮替,民进党登上了执政舞台,但台湾在经济方面对邦交国的吸引力却大不如前。

时任台湾国安会秘书长邱义仁于2002年7月18日在台外交部驻外馆长返国述职讲习座谈会上提出,扁政府需要全新的外交战略,即在国际社会集中火力,全力出击,争取外交的突破,让中国大陆忙于应付无暇他顾。

8月2日,陈水扁宣布“南向政策”,把烽火外交的重点定于东南亚,理由是许多东南亚国家与大陆有领土纠纷,而且一些东南亚国家经济发展急需外援,有可能成为台北的突破点。

为此陈水扁曾多次赴拉丁美洲、非洲“邦交国”活动。2005年,陈水扁当局还推出“荣邦专案”,即每年斥资2.5亿美元,协助“友邦”“发展经济,推动基础建设”。

然而台湾几年内先后丢掉马其顿(2001年)、利比里亚(2003年)、多米尼克(2004年)、格林纳达(2005年)、塞内加尔(2005年)。2006年面积最大的邦交国乍得与台断交,也是这年,台湾失去在中美洲的桥头堡哥斯达黎加,台湾援助修建的大桥只建了一半就被迫撤回。

这种付出与收获极其不成比例而备受各方质疑,民进党立委林浊水多次批评陈水扁当局的做法是浪费资源。2005年,前民进党主席林义雄接受《中国时报》专访时说:“如果我们的政治领袖自作聪明,想要用一般国际政治经常有的尔虞我诈交手段,我相信,最后逃不出大国的掌心,等于是自寻死路。”

而“烽火外交”更与美国的战略利益一再冲撞,使美国政府自小布什以降的高官一再发言指责扁政府,例如2004年12月6日美国国务院副发言人艾瑞里(Adam Ereli)公开表示,“改变国营企业跟驻外经济文化代表处的名称,在美国看来就好像是要片面改变台湾地位,因此我们不支持这种做法”。

最终,整个陈水扁时代,烽火外交使台湾增加3个邦交国、丢掉9个邦交国,邦交国总数从29个降低到23个。

2008年,马英九上台后,主张以“九二共识、一中各表”作为重建两岸关系的基础,采行“外交休兵”避免两岸在外交上的零和竞赛,期待经此布局,让台湾海峡不再是紧张的火药库,而变成和平大道。

不过北京方面并没有调整政策,其外交体系仍维持以往打压的态度。2008年,北京方面持续杯葛台北方面争取加入或参与国际组织的策略,马英九的外交休兵经营惨淡。

次年,“活路外交”开始收获果实。2009年4月28日,世界卫生组织总干事陈冯富珍致函台湾卫生署署长叶金川,邀请他以“中华台北”的名义及“观察员”的身份,出席5月18日至27日在日内瓦召开的第62届“世界卫生大会”(WHA)。

马英九当局视此为活路外交的一大胜利,随后,台湾在国际社会上更加活跃,先后完成签署世界贸易组织(WTO)政府采购协定(GPA)加入书、成为GPA会员,同时也加入国际卫生条例(IHR)。此外,连战连续三年(2008、2009、2010)代表台湾参加亚太经合会(APEC)领袖会议。与此同时,台湾的邦交国也稳定在23国,给予台湾免签证或落地签证待遇的国家或地区由54个增加到117个。

但2010年9月14日,世界卫生组织秘书处对所有会员发出“世卫条例对中国台湾省之执行作业准则”秘密信函,将台湾在定位为“中国的一省”与2012年伦敦奥运撤除中华民国国旗改为中华台北代表团会旗,均使民进党指责,马政府的活路外交实际上已经失败。

在看似平稳的两岸休兵中,2013年11月14日,非洲最小的国家冈比亚毫无预警地宣布与台湾“断交”,将台湾的真实处境暴露无疑。冈比亚曾解释其理由是为了“国家战略利益”,但这显然指的是和大陆复交。台湾前外交部长欧鸿錬感慨说:“台湾几乎每一个邦交国都想跟大陆建交,台湾没有外交恶斗的本钱。”

在此情况下,12个中南美和加勒比国家已毫无疑问成为台湾“外交战线”主盘,而巴拿马更是“战略价值最高的国家”。

不过蔡英文上任后指出,“传统定义的‘金钱外交’早该结束,也不该存在”,转而提出“元首外交”。

她的外交首秀中重点就放在了中南美洲,但有学者早就指出,马英九政府以来所自夸耀的外交成就,“均是来自于中国的默许……将来如果中国对台湾的政治要挟不能如愿的话,中国将展开外交攻势,届时,台湾邦交国恐会大大流失,甚至造成外交全面崩盘。”

这堪称预言的文章经由台湾至今仍未收到WHA的邀请函、巴拿马与大陆建交得到了印证,而外交崩盘是否会到来,或许很快会得到验证。

撰写:栾泠 项城

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